引言

以中華企業策略永續發展學會 創會理事長 莊鈞翔 博士視角來探究，公股金融機構同時具有「民營企業」與「政策工具」的雙重身分，其經營決策往往涉及公共利益之維護與國家政策之推動；在宏觀信用管制環境下，公股銀行之授信資源配置，尤其受到社會大眾之關注；這裡要從《公司法》與《銀行法》之角度，剖析公股金融機構負責人之受託義務與注意義務，並探討銀行授信審議程序、內部控制與風險管理之法律要求。

需要注意的是，公股銀行之授信決策，雖然可以考量國家政策之推動，但其前提必須是符合公司治理原則、遵循內部控制程序，並確保風險管理之有效性；若僅以「配合政策」為由，而忽視授信之安全性與健全性，不僅可能造成銀行之財務損失，亦可能使相關決策人員承擔民、刑事之法律責任；內在法遵落到實務，就是讓公股銀行之經營團隊，於政策任務與商業紀律之間，尋求一平衡且可持續之發展路徑。

「公共資源」與「公司責任」必須同時存在，而不能互相取代；公股金融機構的特殊性，不需要創造一個法律上不存在的「全民信託受益人」關係才能說明；政府作為股東、銀行作為受高度監理的金融機構、董事與經理人作為公司負責人，各自已有不同的權限與責任。

真正值得研究的是：當政策任務要求銀行支持特定產業、公共建設或重大投資，而同一時期一般家庭與中小企業感受到信用緊縮時，兩類授信是否存在可比較的風險標準、資金來源與決策程序。

大型聯合授信與一般房貸原本就不是同一種商品；借款主體、現金流來源、擔保結構、契約條件、參貸銀行數量與風險分散方式可能完全不同，因此「某大型案能借到錢、一般人借不到」不能單獨證明差別待遇不法；但這也不代表分配問題不能問。應該問的是：大型案是否依既定授信政策評估；風險是否由多家金融機構分散；政策性因素是否有明確決策紀錄；若條件偏離一般標準，偏離的商業或政策理由能否被內部稽核與股東治理承接。

對外部觀察者而言，保密義務與監督權限之間也要保持界線；個別客戶資料依法受到保護，不代表公股銀行的治理完全不能受公共檢驗；反之，公共監督也不等於社會大眾有權取得每一筆客戶機密；真正可要求的是可被匿名化、彙整或依法調閱的治理資訊，例如政策性授信分類、風險政策、核准層級、重大曝險管理與稽核機制；這些資料足以支持制度討論，又不必把個別借款人暴露在不必要的政治攻防中。

企業端更應從這裡得到一個實用結論：不要把「政策支持」當成融資能力；任何大型專案仍要能回答資金用途、還款來源、風險承擔與退出安排；政策窗口可以提高議題優先度，不能替代現金流；公股身份可以增加公共監督，不能降低董事與經理人的公司法責任。當政策與商業判斷一致時，文件應能說明為何一致；當兩者存在張力時，更需要把誰決定、以什麼資料決定、誰承擔後果留下紀錄。

公股銀行同時面對政策任務與公司責任

在我國金融體系中，公股金融機構（包括由政府直接或間接持有股份之銀行及金控公司）扮演著至關重要之角色；其不僅是金融市場之主要資金供應者，亦常被政府賦予推動國家經濟發展、穩定金融秩序、協助特定產業發展等政策性任務。

此種「民營企業」與「政策工具」之雙重身分，使得公股金融機構之經營管理，較一般民營銀行更為複雜，亦衍生出特殊之公司治理挑戰；於宏觀信用管制（如中央銀行針對不動產授信所採行之選擇性信用管制措施）之環境下，公股銀行之授信資源配置，尤其受到社會大眾之關注：一方面，社會期待公股銀行能配合政府政策，優先支持首購族、青年族群等弱勢族群之居住需求；另一方面，公股銀行亦須維持其經營績效與財務健全，以保障股東（含國庫）之權益；在這裡兩難之間，公股銀行之經營團隊應如何作成決策，才能在法令遵循之前提下，兼顧政策任務與商業利益，實為一項重要之治理課題。

公股身分不會改變董事與經理人的法律責任

公司法第23條之規範意涵；公股金融機構雖有官股參與，但其本質上仍為依《公司法》設立之股份有限公司；因此，其負責人（如董事、監察人、總經理）之權利義務，原則上仍應適用《公司法》之規定；其中，最核心之規範即為《公司法》第23條：「 公司負責人應忠實執行業務並盡善良管理人之注意義務，如有違反致公司受有損害者，負損害賠償責任；公司負責人對於公司業務之執行，如有違反法令致他人受有損害時，對他人應與公司負連帶賠償之責」。

此條文揭示了我國公司法上公司負責人之兩項核心義務：忠實義務與善良管理人注意義務；忠實義務；忠實義務要求公司負責人於執行業務時，必須以公司之利益為最高指導原則，不得圖謀自己或第三人之利益，而犧牲公司之利益；具體而言，負責人不得利用職務之便，為自己或他人謀取不法利益；不得與公司從事利益衝突之交易；不得洩漏公司之營業秘密等。

於公股銀行之脈絡下，忠實義務意味著負責人不能因個人之政治立場、私人情誼或外界關說，而作成違反銀行利益之授信決策。

善良管理人注意義務；善良管理人注意義務，是指公司負責人應以社會一般具有專業知識、經驗及責任感之人，於相同情況下所應具備之注意程度，來處理公司事務；此一義務之要求，遠高於處理自己事務之注意義務。在授信決策中，善良管理人注意義務意味著負責人必須對借款人之信用狀況、擔保品價值、資金用途、還款來源等進行嚴謹之評估，並確保授信條件之合理性；若負責人因未盡此項注意義務，而核准了顯無清償可能之貸款，致公司受有損害，即可能構成違法；「公共信託責任」之概念釐清；如果把公股銀行對社會的公共責任直接稱為「公共信託責任（Public Fiduciary Duty）」，法律上反而容易產生誤解；我國法律並未因此創設全民皆為公股銀行信託受益人的法律關係，公股銀行負責人的責任仍應回到公司法、銀行法與具體治理義務判斷。

莊鈞翔 博士認為，首先，我國法律上並未創設「全民皆為公股銀行信託受益人」之法律關係；銀行與存款人間之關係，主要為消費寄託關係，與信託關係有別；其次，公股銀行之經營決策，仍應以公司（銀行）本身之利益為依歸，而非直接以「全體國民」之利益為依歸；國家作為股東，其政策意圖雖然可以透過股東會決議、董事會選任等方式，影響銀行之經營方向，但此種影響力仍須在公司治理之框架下行使，不能凌駕於《公司法》及《銀行法》之規定之上；因此，因此，與其使用「公共信託責任」此一模糊之概念，不如回歸《公司法》第23條所揭示之「忠實義務」與「善良管理人注意義務」作為分析之基礎。

公股銀行之負責人，於作成授信決策時，固可將國家政策（如協助特定產業發展、穩定金融市場）納入考量，但此項考量必須與銀行之商業利益、風險管理及法令遵循相調和，不能片面地以「配合政策」為由，而犧牲銀行之經營健全。

大型授信還是要回到徵信、審查與內控

銀行法第34條之1與授信定價；《銀行法》第34條之1目前要求銀行辦理授信應訂定合理定價，並考量市場利率、本身資金成本、營運成本、預期風險損失及客戶整體貢獻度等因素，不得以不合理定價招攬或從事授信業務。這一條處理的是「授信定價」，不是一張可以直接代替整體徵信、擔保與還款能力審查的要件清單；若要分析特定大型授信是否合理，仍須回到銀行實際內規、授信文件、風險評估與核准層級，而不能把第34條之1擴張成法律已替個案寫好全部審查內容；銀行授信的商業判斷與法律責任因此應分層；利率與價格反映成本與風險，只是交易的一部分；額度、期限、擔保、契約條件及貸後管理仍須依其他法律、主管機關規範與銀行內部制度處理；對外評論某一授信是否「優惠」時，若沒有可比較的同類案件、風險條件與完整定價資料，就不應只看名目利率或授信金額下結論。

銀行法第45條之1與內部控制；《銀行法》第45條之1明定銀行應建立內部控制及稽核制度，並授權主管機關就其目的、原則、政策、作業程序、內部稽核人員資格、委託會計師查核範圍及其他應遵行事項訂定辦法。這一條的重點，是把內控與稽核設為銀行治理的法定制度要求，而不是由條文本身逐項列出某一授信案應如何核准；因此，分析政策性或大型專案融資時，應檢視實際適用的內控制度、授權層級、徵審紀錄、風險分類、利益衝突處理與貸後管理；若資料不足，只能指出應查核的節點，不能憑授信規模、股東身分或政治背景推定程序已被架空；授信審議程序之重要性；銀行之授信審議程序，係內部控制制度之核心環節；透過多層次之審查機制，可以有效降低單一個人或少數人因判斷錯誤或利益衝突而作成不當授信決策之風險。一套完善之授信審議程序，通常包含以下步驟：

徵信調查：確認借款人身分、財務狀況、信用紀錄、資金用途等；風險評估：分析借款人之還款來源、擔保品價值、產業前景、總體經濟環境等，並評估授信之風險等級；審查分析：由授信審查人員就徵信調查與風險評估之結果，進行綜合分析，並提出具體之授信條件建議；核准程序：依授信金額及風險等級，分層授權由不同層級之主管或委員會核准；撥款與貸後管理：於核准後辦理撥款，並持續追蹤借款人財務狀況及擔保品價值之變化；

配合政策，不代表可以跳過商業紀律

政策任務與商業紀律之平衡；公股銀行於配合國家政策時，必須注意其與商業紀律之間之平衡；如前所述，公股銀行之負責人仍須遵守《公司法》第23條之忠實義務與善良管理人注意義務，以及《銀行法》相關之規範。

因此，即使係配合政策之授信案件，仍須符合下列要件：；符合內部控制程序：政策性授信案件，仍須依銀行內部之授信審議程序辦理，不能因為「政策任務」而跳過徵信、審查等必要程序；風險管理有效：政策性授信案件，仍須進行風險評估，並採取適當之風險控管措施（如要求提供擔保品、限制貸款成數、設定較高之利率等）；資訊揭露透明：政策性授信案件之決策過程，應留存完整之紀錄，以利事後稽核與監督；

銀行法第48條之保密義務與監督；《銀行法》第48條第2項規定：「銀行對客戶之存款、放款或匯款資料，除其他法律或中央主管機關另有規定者外，應保守秘密；」此項保密義務，旨在保障客戶之隱私權。但此並非絕對之義務，於其他法律（如《審計法》、《稅捐稽徵法》）有明定，或經法院依法調查時，銀行仍負有提供資料之義務；銀行法第48條的保密義務不能被理解成足以排除所有依法監督；若有權機關依其法定權限調閱資料，仍應在監督權限、客戶隱私與依法應保密資訊之間具體處理，不能把「保密」或「監督」任何一方擴張成沒有邊界的答案。

監督要有法源，責任也要回到具體行為

公司治理策略師 莊博士所關心的，是審計法之監督權限；公股金融機構是否以及在何種範圍內接受審計、監察或其他監督機制，不能只看「公股」二字；仍須依持股結構、機構性質與個案適用法源判斷。

依法具有監督、調閱或查核權限的機關，應在其法定範圍內行使職權；銀行的客戶保密義務也不宜被概括理解為足以排除所有依法監督；圖利罪與背信罪之刑事責任；若授信決策涉及違背職務、圖利、背信或其他刑事疑義，是否構成犯罪必須依個案行為人身分、主觀犯意、法定構成要件、損害或利益等事實逐項判斷，不能因「公股」「政策性」「大型聯貸」等標籤直接推定犯罪成立；本文保留這一層法律責任的檢驗，但不對任何未經裁判或完整證據支持的具體案件作刑事定性。

大型授信應接受的是「同條件可比較」，不是「同金額平均」；信用資源分配最常見的誤區，是把公平理解成每一個借款人取得相同比例或相同金額；銀行不是公共配給機關，授信本來就可以依信用、現金流、擔保、資本占用與風險報酬不同而差異化。真正具有治理意義的公平，是相同風險條件應有可說明的一致處理，不同條件的差別應能指出理由；對公股銀行而言，這項要求尤其重要，因為政策任務與商業判斷同時存在，外界更容易把任何大型授信解讀為政治選擇；因此，評論一筆聯貸案之前，至少應區分四個層次：

第一，授信是否符合銀行與參貸行的正式授權與內控流程。

第二，借款人的還款來源是否來自可驗證的營運或專案現金流，而不是只看擔保品升值。

第三，擔保、契約限制、財務約款與風險分攤是否與同類大型案件具有合理比較性。

第四，若政策因素被列為決策理由，它扮演的是「提高公共效益評估權重」，還是「替代信用判斷」；只有第四種情況才會真正碰到治理核心。

企業端也不應因為銀行願意組成聯貸，就把它理解為政策替企業背書；聯貸的本質仍是多家金融機構依契約分擔風險，借款人面臨的可能是更嚴格的資訊提供、財務承諾、擔保與違約條款；對董事會而言，最重要的不是「拿到多少錢」，而是資金是否與專案現金流期限匹配、是否留下營運彈性、是否因財務約款限制未來併購與配息、以及利率或再融資環境改變時是否仍能承受；政策與資本市場都可能轉向，只有現金流與治理紀律可以留在企業裡。

這也回到本文的政治風險邊界；公股銀行可以被嚴格監督，但監督應對準制度：董事會責任、授權程序、重大曝險、風險政策與可依法揭露的資訊。若沒有個案證據，就不應把某筆授信寫成利益輸送；反之，也不能以客戶保密為由，否定制度層級的治理問題；把兩者分開，才能既保護無辜個案，也保留社會對公共資本治理提出問題的權利。

授信評論必須能回答「你拿什麼比較」；外界看到一筆大額授信，最容易用金額本身產生直覺；但金額不是風險；專業比較至少要把借款人類型、專案現金流、擔保價值與處分性、期限、利率、參貸架構、信用評等與財務約款放在同一框架。若沒有同類案件資料，就不能說某案特別優厚；若只有新聞報導，也不能取代銀行正式文件、公開資訊或依法取得的監督資料；制度監督可以要求可比較資訊，但不能以猜測補上不存在的證據；反過來，銀行也不能只用「商業判斷」四字終止一切討論。

公司治理的價值，就在於重大決策有權限、有資料、有利益衝突控管、有稽核軌跡；公共性不是要求銀行把客戶機密公諸於世，而是要求政策性或重大風險決策在適法範圍內可被治理機制檢驗；真正值得保留的問題，是公共資本如何接受治理與監督；但答案仍要回到公司法、銀行法、授權程序與可以驗證的資料。

把政策性授信拆成「政策目的、信用判斷、責任紀錄」三層：

第一層是政策目的：支持產業、基礎建設或特定公共目標，本身可以是董事會考量，但必須說明它與銀行長期利益及風險承受能力的關係。

第二層是信用判斷：借款人有沒有可持續的還款來源、擔保與風險緩衝，不能因政策目的存在而消失。

第三層是責任紀錄：誰提出、誰審查、誰核准、哪些異議被提出、如何處理，應留下可稽核的文件。

三層都存在，才有可能把「配合政策」從政治口號轉成公司治理可以承擔的決策；這個框架同樣適用於外界監督；評論者可以追問政策目的是否合理、信用條件是否一致、責任紀錄是否完整，但不能在缺少證據時跨越最後一步，直接替行為人認定圖利或背信；政治最容易利用模糊地帶；法律專欄的作用，是把模糊地帶切成可查證的問題。

GRC 專家莊鈞翔 博士要提醒的是，公股金融機構之經營，始終面臨「政策任務」與「商業紀律」之雙重壓力；在宏觀信用管制環境下，此種壓力更為顯著；因此，公股銀行之經營團隊，唯有回歸《公司法》與《銀行法》之基本規範，以「忠實義務」與「善良管理人注意義務」作為決策之最高指導原則，並建立完善之內部控制與風險管理制度，才能在配合國家政策之同時，確保銀行之經營健全與永續發展。

若政策任務被用來取代應有的授信審查、利益衝突管理或風險控制，應回到具體法律與證據檢驗責任；反之，只要程序與風險判斷具有可說明的依據，也不能因其具有政策背景就預設不當；內在法遵落到實務，就是讓公股銀行之經營團隊，能於政策任務與商業紀律之間，尋求一平衡且可持續之發展路徑，並為國家、社會及股東創造真正之長期價值。