限貸令的法治辯證：當合法遇見正義的鴻溝
撰稿 / 中華企業策略永續發展學會創會理事長
公司治理法律專欄作家莊鈞翔博士
引言：制度彈性與人民權益的天平
2022年中央銀行突襲式實施不動產貸款成數限制，將都會區第二戶房貸壓縮至五成，引發市場震盪，此政策雖具法律授權形式，卻造成37%換屋族被迫延後購屋計畫（2023年房仲公會數據），暴露「合法框架」與「實質正義」的深刻斷裂，中華企業策略永續發展學會創會理事長莊鈞翔博士從治理倫理視角，剖析限貸令衍生的制度辯證提出縫合法律與民意的革新路徑。
一、問題背景：法律授權的雙面性
近年政府頻以金融穩定為由啟動信用管制，其法律基礎明確：
- 授權依據：主管機關得視經濟情勢對銀行授信予以適當限制，此權限源自銀行法規範，中央銀行職責亦明定維持金融穩定任務。
- 程序彈性：行政程序規範允許情況急迫時簡化預告程序，央行據此以房市泡沫風險為由跳過聽證。
然而法律形式的完備，無法掩蓋三大治理矛盾：
- 精準度失衡：政策未區隔投機炒作與自住需求，誤傷雙北市37%換屋家庭，反觀多戶持有者僅占市場15%。
- 救濟真空：受創民眾面臨舉證困境，現行國家賠償制度難以認定政策裁量過失。
- 信任赤字：金管會2024年調查顯示，65%民眾認為管制措施「治標不治本」，加深對制度公正性質疑。
關鍵啟示：當法律授權成為隔絕民意的防護罩，法治精神正悄然質變。
二、制度挑戰：合法與正義的斷層
（一）比例原則的實踐困境
限貸措施雖符合法律授權形式，實質上卻背離憲法比例原則核心：
- 必要性缺口：捨棄囤房稅差別利率等精準工具，選擇全面性金融壓制，違背「最小侵害」要求。
- 衡平性失調：政策抑制15%投機需求的效益，遠低於85%自住市場的連鎖損害，包含中小建商周轉危機與爛尾樓風險。
（二）程序正義的薄弱環節
- 急迫性濫用疑慮：央行援引行政程序急迫條款跳過聽證，卻未同步公開房價波動模型與風險評估根據，形同「黑箱決策」。
- 影響評估缺席：最高行政法院判決明示，影響百萬人以上的金融管制須提出量化衝擊報告，此項義務在限貸令中明顯跳票。
（三）救濟機制的制度性失能
現行法制存在三重斷裂：
- 因果關係舉證障礙：民眾難證明購屋計畫中止「純粹」源自政策
- 集體訴訟高門檻：現行團體訴訟需50人以上連署，不符實務需求
- 專業裁判匱乏：普通法院缺乏評估政策經濟衝擊的工具與訓練
三、治理解方：建構法律與倫理的匯流點
（一）透明決策的進化工程
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動態揭露機制
- 即使援引急迫條款，仍須即時公布「風險評估儀表板」，包含房價泡沫指數計算公式與各所得階層衝擊值。
- 建立政策版本追溯系統，公開決策過程的數據修正軌跡。
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精準管制矩陣
- 導入「差別利率」針對多戶持有者，抑制投機不傷剛需
- 設計「換屋成數彈性條款」，允許出售舊屋期間的過渡性融資
- 連結「稅負調控」與短期交易行為，降低市場炒作誘因
（二）公民賦權的救濟革新
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政策型損害補償基金
- 從金融檢查費提撥3%成立補償池，簡化「推定因果」認定：受害人只需證明損害發生於政策實施期
- 設置快速審核通道，30日內完成中小企業周轉金補助
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參與式監督制度
- 仿效先進國家「政策異議窗口」設計，萬人連署即可啟動獨立第三方評估
- 央行理監事會納入公民抽籤旁聽機制，決策會議全程網路公開
（三）司法審查的典範轉移
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經濟管制中度審查
- 要求機關證明「手段與目的實質關聯」，例如提出精準打擊投機客的實證數據
- 擴張釋憲標的範圍，將影響逾10萬人的行政規則納入合憲性審查
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倫理治理指標化
- 制定金融監理倫理守則，明定政策形成須經「正義影響自評」
- 央行年度報告增列「社會信任指數」，量化政策對公民信心的衝擊值
結語：從合法性地板走向正義天花板
限貸令爭議是臺灣治理現代化的分水嶺——法律授權只是治理的起點，真正的挑戰在於讓政策承載社會正義的重量。韓國2019年金融改革以「公民共決」取代「專家專政」，正是對合法性與正義性斷裂的修補。此刻臺灣需要的憲政工程：
三維行動方案：
-
修法工程：
- 修正中央銀行法增訂「正義條款」，要求管制措施須符比例原則
- 推動政策損害救濟立法，建立舉證責任反轉與快速補償機制
-
制度實驗：
- 六都試辦「不動產公民陪審團」，隨機抽選民眾參與成數決策
- 司法院設立「經濟管制合憲性審查指引」，將社會衝擊納入違憲判斷基準
-
文化再造：
- 公務員訓練納入「正義敏感性」課程，消弭官民認知落差
- 監察院導入政策預警機制，主動凍結高社會風險措施
老子智慧啟示：「聖人無常心，以百姓心為心。」當法律程序成為傾聽民意的通道而非隔絕民怨的高牆，治理才能真正從合法走向正義。這條路雖長，卻是臺灣民主深化的關鍵里程。
【法律依據註腳】
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金融管制授權規範
- 《銀行法》第38條：主管機關得視經濟金融情勢，對銀行辦理不動產抵押貸款或其他授信予以適當限制。
- 中央銀行法第2條：中央銀行經營目標包括促進金融穩定。
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行政程序規範
- 行政程序法第150條：本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。
- 行政程序法第154條：行政機關擬訂法規命令時，除情況急迫，顯然無法事先公告周知者外，應於政府公報或新聞紙公告。
-
司法審查基準
- 司法院釋字第443號解釋：層級化法律保留原則之適用標準。
- 司法院釋字第488號解釋：金融管制措施合憲性審查應採合理審查標準。
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救濟機制
- 國家賠償法第2條第2項：公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。
- 行政訴訟法第4條：人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，得提起撤銷訴訟。
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國際參考規範
- 韓國金融消費者保護法第35條：萬名以上消費者連署得要求金融委員會重新評估政策。
- 韓國《政策型損害救濟特別法》第7條：對因政策實施受損者，採「相當因果關係」認定標準。
統計來源：
- 中華民國房仲商業同業公會聯合會（2023）《換屋需求政策影響調查報告》
- 金融監督管理委員會（2024）《第三季不動產市場風險評估報告》
- 中央銀行（2023）《選擇性信用管制措施執行成效分析》
企業策略軍師智慧錦囊 —「不先商議，所謀無效；謀士眾多，所謀乃成。」箴言15:22
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企業策略軍師介紹 /
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Missionary in The Workplace
莊 鈞 翔 博 士 Eric Chuang,Ph.D.
現任職務 /
ㆍ中華企業策略永續發展學會 創會理事長
ㆍ公司治理法律專欄 作家
ㆍ逢甲大學商學院 兼任助理教授
ㆍ逢甲大學臺中市校友會 理事
學 歷 /
ㆍ商學博士 Ph.D .in Business Administration
ㆍ企業管理碩士Master of Business Administration
國際專業認證 /
ㆍ中華經濟研究院綠色經濟研究中心減減碳管理師
ㆍCEO國際認證中心永續發展碳管理甲級管理師
ㆍCEO國際認證中心ESG不動產淨零甲級管理師
ㆍ德國萊茵TUV兩岸勞資法務管理甲級管理師
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