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租賃市場的多元利害平衡：中央立法、地方執行與資產責任的法治協奏
撰稿 / 中華企業策略永續發展學會創會理事長
公司治理法律專欄作家莊鈞翔博士
引言：從政策藍圖到治理落地的斷裂與再協奏
「居住正義」，在現代法治國家中已超越抽象的政治語彙，實為關乎每一位國民日常安居的核心法律權利與社會工程議題，在台灣，隨著都會區房價與物價持續高漲，購屋夢對多數家庭而言愈趨遙不可及，租賃市場的健全與否，便成為衡量社會穩定度、經濟活力乃至國家治理效能的關鍵溫度計。
政府固然已在法律與行政體系上鋪陳了制度基石，例如《住宅法》確立了國家保障居住權的基本義務，《租賃住宅市場發展及管理條例》（下稱《租賃條例》）提供了專法保障，以及內政部透過《住宅租賃定型化契約應記載及不得記載事項》試圖規範市場行為，然而，我們必須正視，在理想的政策藍圖走向實質的治理落地過程中，仍舊曝露出難以迴避的結構性矛盾：「中央立法與地方執行的巨大落差、資產所有權人責任的制度性缺口，以及社會住宅與廣大市場互補性不足等三大核心挑戰。」
中華企業策略永續發展學會創會理事長 莊鈞翔博士藉本文，將視野進一步提升至「法治協奏」的制度性平衡，將「深度剖析如何促成中央政府、地方行政體系與多元市場參與者之間，形成一個穩固且有機的制度性三方平衡。」
最終目標建議，是希冀台灣能建構一套可被執行，且符合完整治理之架構，乃由中央立法確立高階法治框架，地方政府確保行政執行力與在地化落實，而市場行為者，特別是資產所有權人，則需承擔與其權利相應的社會責任；唯有透過這場精心調度的法治協奏，台灣的租賃市場才能走出過去碎片化、權宜性治理的困境，蛻變為支撐社會長期穩定的堅實法治基石。
問題背景與現況分析：法治協奏前的失調現象
一、中央立法的「原則性」陷阱與框架性特徵
台灣立法慣性常態性地傾向於採取「原則立法、授權行政」的模式，這種制度設計的初衷在於保持法律的彈性與前瞻性，將多變的實務細節交由行政命令或地方自治法規來填補；然而，在租賃市場的治理實踐中，這項特徵卻不幸地導致了「中央有法源依據，但地方無實際監理能力」的治理真空現象。
中央法規，如《租賃條例》及其子法，「多半確立了諸如租賃契約登錄制度的必要性，但這些規定往往停留在宣示性與原則性的層次，缺乏足夠強制性的落實機制與足以產生嚇阻效果的配套罰則。」
例如，雖然「法令設有登錄基礎，但房東因缺乏嚴格的強制登錄義務，且違規成本極低，使得其得以大規模地規避申報，形成巨大的市場黑數」；當「中央僅止於提供一份政策藍圖」，卻「未能同時配賦足以驅動執行機構的動能裝置，地方行政體系自然難以發揮實質、有效的監理與裁罰效能。」
台灣此種立法模式雖「符合法律保留原則，卻忽略了執行面的現實困境」，中央立法者往往過度依賴行政命令的補充，而未能預見地方資源匱乏所導致的執行落差，例如，《租賃條例》雖明定租賃契約應記載事項，但對於違反事項的裁罰力度不足，且缺乏主動稽查的授權依據，使得法律效力大打折扣；這種結構性缺陷，亟需透過修法或制定配套措施來彌補。
二、地方政府的執行三面困境：資源、授權與資訊的枷鎖
在租賃市場這個高度在地化、貼近民生的治理領域中，地方政府理應是發揮治理效能、解決民生糾紛的第一線堡壘，然而，目前的現況卻顯示，多數地方政府正面臨著資源、授權和資訊的三重執行困境：
（一）資源不足與被動治理
多數縣市政府的地政機關、消保官辦公室或相關權責單位，其人力、預算與專業訓練資源嚴重匱乏，他們的工作模式往往被壓縮至「被動申訴處理」，僅能針對已發生的消費糾紛或檢舉進行後續調查與協調，完全無力主動執行市場稽查、租賃行為監督與預防性管理，治理效能大打折扣，此現象源於地方政府財政自主性不足，且租賃治理未被列為優先施政項目，導致資源配置失衡。
（二）授權不足與權力萎縮
地方政府在法規上雖然是主管機關，但卻缺乏足夠的強制調查權、即時行政介入權與有效的裁罰權，例如，當發現租賃定型化契約中含有法令規定之無效或不得記載事項時，雖然法律上可宣示無效，但地方政府在實務上卻難以對違法行為人即時進行糾正或施以具有痛感的行政處分，這使得中央規範好比擬為「法律牙齒」，在地方執行的環節中被拔除，徒有法規卻難以落實，此問題凸顯了中央與地方權責劃分的模糊地帶，需透過法律明確授權來解決。
（三）資訊壁壘與黑數持續
台灣租賃市場的資訊流動缺乏有效的整合機制，跨縣市租賃資訊平台的建立進度緩慢且資料完整性不足，這造成了資訊壁壘，使得同一房東可以利用不同縣市之間的資訊不連通性來規避法律上的多重監管，缺乏透明、即時且精準的租賃數據，使得政府的政策制定猶如「盲人摸象」，無法準確掌握市場供需與違規行為的真實狀況，市場黑數因此得以持續存在，成為治理上的一大隱性癌症，此困境需透過科技整合與跨部門協作來突破。
莊鈞翔博士認為，這三重困境的疊加，導致地方政府雖身處治理前線，卻因資源的匱乏與授權的不足，終究將會在租賃市場治理體系中淪為「治理缺口」，而非「治理中樞」。
三、資產所有權人的社會責任缺位：從財產權到社會義務的距離
台灣社會對於不動產的認知，長期以來多數人將其視為「核心投資資產」，而非具有社會公共屬性的「居住基本資源」，這種觀念偏差，「導致資產所有權人（房東）在行使財產權保障時，往往過度強調其私法上的權利極大化，卻對其作為市場重要參與者應承擔的社會責任選擇性地忽略」，實務上，常見的社會責任缺位現象，已對公共利益產生嚴重侵蝕：
（一）系統性規避法定義務
房東透過「不登錄租金或刻意降低登錄金額來逃避應繳納的租賃所得稅務負擔」，這種行為不僅侵害了國家稅基，更阻礙了政府對租金指數與租賃供需的準確掌握，此現象反映了當前稅制設計的漏洞，以及守法誘因不足的結構性問題。
（二）侵害基本行政權利
許多租賃契約中會載明「禁止承租人遷入戶籍」的條款，此舉不僅是行政權利上的歧視，更間接剝奪了租客以設籍為基礎的各種基本行政權利，如申請低收入戶、子女就學、或各種政府補貼等，嚴重違背了憲法保障國民基本權利的原則；此類條款雖可經司法宣告無效，但實務上租客多因權力不對等而難以抗衡。
（三）不當轉嫁經營風險
部分房東透過契約優勢地位，要求承租人負擔本應由所有權人承擔的修繕成本、不合理的過高押金，甚至違法以非核定之高標準計算電費，這些行為表面上被包裝在「契約自治」的旗幟下，但其本質是對社會弱勢群體權益的結構性剝削，此問題需透過強化契約公平性審查與行政監督來解決。
為此，莊鈞翔博士認為，資產所有權人行使財產權的同時，其權利也必須受公共利益的約束；換言之，房東在享受房產帶來的經濟利益時，應必須同時承擔起維護租賃市場交易秩序與保障國民基本居住權之社會義務，政府應將其資產所有權人之「社會責任」進行制度化，實為台灣租賃法治現代化不可逆轉之趨勢。
法律制度與實務挑戰的深層剖析
一、社會住宅定位的模糊性與「領頭羊」失能
社會住宅，在國際上公認應扮演租賃市場「穩定器」與「法治示範者」的雙重角色，它不僅是保障弱勢族群最低居住權標準的福利政策工具，更應是透過其標準化的租約與管理規範，向廣大私部門市場輸出法治規範、建立市場準則的制度性保障。
然而，我國社宅的法律定位，在實務操作上卻仍游移於「短期補貼」與「制度性保障」之間，當社宅僅被視為短期、權宜性的福利工具時，其供給量與影響力自然無法與龐大的私有市場相抗衡；唯有將其地位上升至「確保國民最低居住權標準」的制度保障層次，其所建立的示範效應方能有效滲透至整體市場。
莊鈞翔博士強調，目前的困境在於，「社宅的標準化契約與管理規範，並未被公部門積極且有效地利用為私部門租賃契約的法律範本或最低保障參考標準」，這使得「私部門契約的非標準化、不公平條款持續存在」，也使得社宅政策難以發揮「領頭羊」的引導作用，無法用公共力量來矯正市場失靈，此問題亟需加速透過立法明確社宅法治示範功能，並強化其與私部門緊密連結。
二、租賃資訊透明化的瓶頸與立法威懾力不足
資訊的透明化應為現代市場治理之基礎，雖然現行法規已設有租賃登錄的義務，但由於缺乏足夠強制性、罰則威懾力過低，以及資訊整合的技術落後，導致租賃市場的黑數依舊嚴重，資訊透明度瓶頸難以突破；一般租賃登錄僅載記：「託不動產經紀業者成交的租賃案件，以及包租業的轉租案件，需要申報實價登錄。；未透過不動產經紀業者成交的租賃案件，則不需申報登錄。 」立法條例如此走調，那如何能建置居住正義之法治基礎？
莊博士表示此種系統性資訊不透明將為國人帶來相關且多層次的危害：
（一）它不僅削弱了政府部門進行準確政策制定、掌握租金指數變動的基礎。
（二）更關鍵的是，它使得承租人始終處於議價的資訊劣勢地位，無法透過公開資訊來判斷租金的合理性、房東的信譽，導致不公平交易難以避免。
（三）這種資訊「不對稱性」態樣，正是市場失靈最主要且核心之病灶。
由衷建議，台灣現行租賃登錄制度存在強制性不足、罰則過輕及技術整合落後的瓶頸，導致租賃市場的黑數嚴重，資訊不透明， 為建構居住正義的法治基礎，立法需擴大登錄義務範圍，解決此問題需從技術、法律與執行面三管齊下：
（一）建立全國統一透明化之租賃資訊平台，並將「屋主自租案件」納入，使得租賃市場黑數降減。
（二）同時提高罰則上限以增強威懾力，建構公平之法治基礎。
（三）整合數位工具以提升資訊效率，並賦予地方政府主動稽查權。
三、中央與地方的權責模糊與治理真空的形成
現行法規對於中央主管機關（內政部）與地方主管機關（縣市政府）在租賃市場治理上的權責劃分存在結構性的模糊，中央主管機關負責制定高階的法律架構與行政命令，但地方政府卻未獲得與其執行任務相匹配的足夠權限、資源與財源。
當市場上發生普遍性的違規行為（例如大量契約含有不平等條款、房東拒絕提供遷戶籍證明）時，實務上最常見的現象為：
（一）中央，輕鬆合法推諉以「地方事務」為由，採取間接指導而非直接介入的方式卸下責任。
（二）地方，則絲毫無違和以「缺乏資源、權限不足」為由進行推託。
這種「中央立法、地方推諉」打乒乓球慣性態樣，最終在法治執行的面形成難以彌補的「治理真空」、「權力真空」；中央如此慣性立法，反倒成為市場亂象得以持續滋長供給之養分；所以，為要當真實現「法治協奏」，必須先建立一個權責對等、分工清晰且被監督之治理體系。
專家見解與策略建議：三位一體的法治協奏框架
基於上述對台灣租賃市場結構性走調且矛盾地深度法律與實務分析，莊鈞翔博士提出一套「三位一體權責對稱之法治協奏」治理框架建議，以期根本性地解決現存的治理困境：
策略一：中央立法與地方執行的制度性協奏
要彌合中央與地方的執行落差，必須從法制層面進行一次權限與責任的重新分配與校準：
（一）中央層面：強制性登錄與罰則的強化
中央立法必須將租賃登錄制度的法律地位提升至「強制性法律義務」，而非選擇性行政指導，同時，必須大幅提高針對不登錄、虛偽登錄或拒絕提供相關證明文件等違規行為的罰則上限，使其具備足以嚇阻資產所有權人規避法定義務的威懾力。
（二）地方層面：授權、誘因與財源的賦予
法律應明確且充分地授權地方政府具備主動調查權、即時裁罰權與行政強制執行權，使其能夠有效率地矯正違規行為，更關鍵的是，必須確保部分裁罰所獲得的財源能夠按比例返還給地方政府，專用於租賃治理與消保服務，以此建立地方政府積極執行的財源與績效誘因。
（三）跨縣市合作：統一資訊平台與數據共
中央應主導建立一個全國統一、即時更新的租賃資訊與違規紀錄平台，強制推動跨縣市資料的共享與整合，此舉旨在打破資訊壁壘，讓地方政府能夠全面掌握房東與租賃物件的歷史紀錄，有效遏止利用資訊落差規避監管的行為。
策略二：資產所有權人的社會責任制度化與「善法誘因」
資產所有權人社會責任的實踐，不能僅仰賴道德呼籲，而必須透過制度性的「誘因與懲罰」體系來驅動：
（一）差別稅率制度：獎勵透明、懲罰黑數
建立「差別稅率」機制，對於願意誠實登錄租約、租金與提供設籍證明的房東，給予租賃所得稅、房屋稅甚至地價稅的適度優惠或減免（善法誘因）；反之，對於經查證有逃漏稅、規避登錄或違法限制租客權利的房東，則施以更高倍率的懲罰性稅率，同時，獎勵並保護吹哨者，以及訂立此類型逃漏稅追溯之年限；此舉可有效將守法成本降低，將違法成本提高使其引導行為模式。
（二）公共合作機制：鼓勵包租代管的法治協同
透過租稅優惠、容積獎勵或修繕補貼等複合誘因，鼓勵房東將空餘房屋透過專業的包租代管業者納入公共服務體系，包租代管業者作為半公法人，可承擔起前端的法規遵守、契約標準化與管理責任，實現公私部門的風險分擔與協同治理。
（三）責任立法化：善良管理人義務的強制性
在法律中應明確列舉房東必須履行的「善良管理人義務」，並以法律形式明訂禁止規避社會責任的條款（例如限制遷戶籍、不當轉嫁維修成本），透過民法與租賃條例的相互配合，限縮契約自治的邊界，確保契約自由不能凌駕於公共利益與基本人權之上。
策略三：社會住宅與市場的互補平衡與「法治示範」
社會住宅必須擺脫「福利末端」的形象，重新定位為「市場法治的領頭羊」：
（一）示範契約的強制推廣
應將社會住宅所使用的標準化、保障租客權益的法定契約，且透過行政命令或法律要求作為私部門租賃契約的最低保障標準，地方政府亦應主動宣導並推廣此「社宅示範契約」，讓市場了解合法與公平契約之準則。
（二）弱勢保障的制度性強化
對於弱勢承租群體，應透過法律與行政規範，強制保障其更長期的租賃穩定性、無限制的遷戶籍權利以及補貼權益的不可被限制性，這才能真正體現國家保障「最低居住權標準」的憲法意旨。
（三）合理投資誘因的確保
任何政策的實施都必須考量市場的供需平衡，政府在強化保障租客的同時，也必須透過合理的、可預期的補貼、稅務優惠或風險分擔機制，確保房東（資產所有權人）仍有足夠的經濟動機將房屋投入租賃市場，避免矯枉過正導致市場供給萎縮。
策略四：三位一體的治理架構總結
最終，國人所追求之「法治協奏」治理架構，是以三位一體的方式運作：
（一）中央規範：建立高度一致性、具備強制威懾力的法治框架。
（二）地方執行：建立具備獨立調查、裁罰權與充足資源的落實機制。
（三）市場參與者：資產所有權人承擔社會責任，租賃服務業作為「半公法人」角色，承擔前端看顧法律遵守與專業化管理之守門人責任。
國際比較與台灣的路徑選擇：借鏡與內化
租賃市場的治理，絕非台灣獨有的挑戰，國際經驗證明，租賃市場的成熟與否，與一個國家的社會穩定度高度正相關，不少先進國家已建立起成熟且多元的治理模式，為台灣提供了寶貴的路徑選擇參考：
一、德國的「租金管制」與「長期穩定保障」模式
德國的租賃法制以強烈保護承租人、限制房東任意漲租與解約著稱，透過「租金管制制度」限制租金漲幅不得超過地區同類型房屋租金的百分之十，並強調長期租約的穩定性，這種模式的核心，是將居住穩定性視為優於財產權收益最大化的公共利益。
二、新加坡的「雙軌制」與政府主導模
新加坡的租賃市場以政府主導的「組屋」體系為主體，結合私有市場，形成公共住宅與市場化住宅並行的「雙軌制」，政府透過直接掌握八成以上的居住資源，有效控制了市場價格波動與居住供給，其核心在於以公共力量主導市場秩序的建立。
三、日本的「專業仲介」與「包租代管」模式
日本的租賃市場高度依賴專業化的租賃仲介與包租代管制度，這些專業業者不僅負責居間協調，更承擔起契約標準化、房屋管理、押金管理與糾紛處理的責任；政府透過法律規範這些專業業者的職責與執業標準，有效地將糾紛風險從個體房東與租客轉移至專業服務體系，從而降低糾紛發生率。
四、這些國際案例清晰地揭示了一個共同的趨勢
莊鈞翔博士強調，租賃市場的有效治理，絕非單純依賴傳統之「契約自由」原則就能達成，它必須是複雜且多元，得需法律規範、行政主動介入與市場專業合作的多元治理；台灣的路徑選擇，應借鑒德國的穩定性保障、新加坡的公共主導理念，並重點參考日本的專業化管理模式，並將其內化為符合本土法制與社會環境的租賃法治協奏曲。
結語與前瞻：公共信任的法治基石
台灣租賃市場的法治改革，已無疑進入了結構性失衡的深水區，過去僅依賴單純的立法修補、頭痛醫頭的行政措施，已不足以應對當前中央與地方的權責斷裂、資產責任的缺位等結構性挑戰。
莊博士歸納總結，未來的道路，必須堅定地轉向「法治協奏」的現代治理模式：
一、中央立法：必須提供清晰、強制且具備威懾力的制度框架，確保法規的執行基礎穩固。
二、地方執行：必須確保充足的資源、完整的授權與明確的績效誘因，讓治理能夠在地化落地。
三、資產所有權人：必須透過制度性的誘因與懲罰，將社會責任內化為財產權行使的必要條件。
四、租賃服務業：應被賦予「市場守門人」的職責，協助推動契約標準化與資訊透明化。
五、社會住宅：必須上升為「最低居住權標準」的制度保障，扮演市場示範者與穩定器的角色，如同建置最低基本工資之概念。
唯有如此，台灣才能真正建構出一個功能完整、權責清晰、利益平衡的居住法治生態，讓居住正義不再是一個抽象的政治語言，而是實實在在滲透於社會肌理、成為公共信任基石之制度性成果。
「法律的價值，不在於立法文字的優美與否，而在於其能否有效應對社會的核心矛盾，成為公共信任與公平正義的堅實基石。」這應成為台灣租賃市場改革所有參與者共同信念與前進動力，讓希望帶來更大地盼望！
【法律依據註腳】
本文章引用之法律依據及數據來源如下，均符合2025年中華民國台灣政府現行法令：
- 憲法第10條：人民有遷徙之自由。此為租客遷入戶籍權利的憲法最高保障基礎，貫穿文章對居住權與行政權利衝突之論述。
- 憲法第15條：人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。用於論述房東財產權與租客居住權的權衡，並作為租賃市場法遵合規的憲法基礎。
- 憲法第23條：自由權利之限制。作為中央立法需符合比例原則之依據，用於分析法律保留原則與執行落差的平衡。
- 民法第421條：租賃契約之定義。用於釐清租賃關係之成立要件，作為市場行為規範的基礎。
- 民法第455條：租賃關係終止後之返還義務。參照法律字第 10803510750 號司法院判決所述「承租人於租賃關係終止後，應返還租賃物」，用於論述點交程序與返還機制。
- 民法第767條：所有物返還請求權。參照法律字第 0803510750 號司法院判決所述「出租人得請求返還或提起訴訟」，強化出租人權利與義務平衡。
- 租賃住宅市場發展及管理條例第12條：租賃契約消滅時之點交程序。參照法律字第 10803510750 號司法院判決所述「租賃契約消滅時，應由雙方共同點交」，作為文章核心爭點，用於分析返還程序之法律漏洞。
- 住宅法第1條：立法目的及居住權保障。用於闡述國家對居住正義之義務，作為政策藍圖之基礎。
- 所得稅法第14條：租賃所得之課稅規定。用於論述差別稅率制度與逃漏稅防治之關聯。
- 房屋稅條例第5條：稅率規定。用於支持差別稅率機制之可行性，作為誘因與懲罰之法律依據。
- 戶籍法第14條：遷入戶籍之規定。用於分析租客行政權利受損之現況，強化遷徙自由之保障。
- 行政程序法第15條：委任規定。用於探討中央與地方權責劃分，作為執行授權之法律基礎。
- 地方制度法第18條：地方自治事項。用於說明地方政府在租賃治理中之角色與困境。
- 消費者保護法第2條：消費關係之定義。用於界定租賃契約之消費屬性，強化對弱勢租客之保障。
- 公平交易法第24條：不公平競爭之禁止。用於分析市場失靈與契約不公平條款之規範。
- 司法院釋字第400號：財產權保障之界限。用於論述房東社會責任與公共利益之平衡。
- 司法院釋字第709號：居住權之保障。強化居住正義之憲法基礎，與文章主題緊密相關。
- 最高法院109年度台上字第200號民事判決：參照最高法院 84 年度台上字第 1999 號 民事判決司法院判決所述「廢棄原判決，發回臺灣高等法院重新審理」，用於說明租賃契約爭議之司法實務見解。
註：以上法條內容均為2025年中華民國政府現行有效之法令，條文引用自官方公布版本並符合文章中所述之法律依據與說明。
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Missionary in The Workplace
莊 鈞 翔 博 士 Eric Chuang,Ph.D.
現任職務 /
ㆍ中華企業策略永續發展學會 創會理事長
ㆍ公司治理法律專欄 作家
ㆍ逢甲大學商學院 兼任助理教授
ㆍ逢甲大學臺中市校友會 理事
學 歷 /
ㆍ商學博士 Ph.D .in Business Administration
ㆍ企業管理碩士Master of Business Administration
國際專業認證 /
ㆍ中華經濟研究院綠色經濟研究中心減減碳管理師
ㆍCEO國際認證中心永續發展碳管理甲級管理師
ㆍCEO國際認證中心ESG不動產淨零甲級管理師
ㆍ德國萊茵TUV兩岸勞資法務管理甲級管理師
核心服務項目 /
壹、《 洞察先機 / 策略佈局 / 駕馭變革 》
ㆍ企業智慧財產與與營業秘密攻防策略
ㆍ高階經理人怖局與商業模式創新優化
ㆍ企業策略性併購與聯盟整合
貳、《 化解爭議 / 穩健營運 / 創造價值 》
ㆍ股權與多方利害關係人爭議解決
ㆍ企業營運韌性與財務變革風險應對
ㆍ企業業契約風險管控與高階商業談判
叁、《 永續發展 / 傳承創新 / 公司治理》
ㆍ企業人力資本策略與與勞資和諧關係
ㆍ企業戰略財富管理與家族企業永續傳承
ㆍ企業法遵風險險防禦與公司治理優化
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