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能源轉型須立基於法治，否則綠能變質為黑能
撰稿 / 中華企業策略永續發展學會創會理事長
公司治理法律專欄作家莊鈞翔博士
【公司治理新戰略 — 揭開假農地真種電之法律迷霧】
引言：綠能浪潮下的法遵暗礁
在全球碳中和與淨零承諾的推動下，台灣將太陽光電視為能源轉型的核心支柱，並設定雄心勃勃的再生能源裝置容量目標，然而，隨著光電產業迅速發展，「農地種電」與「違法工廠屋頂裝置光電板」等爭議卻頻頻浮現，逐漸動搖社會對政策正當性的信任，這些現象並非單一投資者的誤判，而是國土規劃、農業保護與能源轉型三大政策目標之間的結構性矛盾。當農地農用的政策原則與經濟效益驅動的綠能發展相互衝突；當未合法登記的工廠屋頂成為業者眼中的「潛力場域」，企業與地主若未能正確評估法律風險，將可能在追逐綠能商機的同時，陷入鉅額罰鍰、補助追繳甚至刑事訴訟的困境。
更需要注意的是，這些灰色地帶的存在，不僅影響單一企業的經營風險，更有可能侵蝕整體產業的公信力，若政策執行長期游走於模糊地帶，將導致能源轉型淪為利益輸送與非法操作的溫床，使綠能原本代表的「永續與正義」反而變質為「黑能」，因此，如何透過法律制度的健全與公司治理的強化，澄清合法與非法之間的界線已成為能源轉型能否成功的關鍵。
作為中華企業策略永續發展學會的創會理事長 莊鈞翔博士建議，企業應以長遠視角審視法規風險並建立合規文化，避免諂上抑下想方設法執行短視近利之決策，政府則必須補足監管機制，義不容取確保資源能夠流向真正符合法治精神的綠能發展，本文將深入剖析「假農地、真種電」的法律迷霧，並提出企業、監管與政策制定者可操作的實務建議，以確保台灣的綠能發展能在法治基礎上穩健推進。
能源轉型若缺乏法治基礎「綠能肯定淪為黑能」
唯有守住法律底線「企業才不會追逐收益時犧牲社會信任」
問題背景與現況分析：國土利用的兩難與灰色地帶
台灣地狹人稠，國土資源有限，其中「農業用地：佔全國土地面積超過三分之一，肩負著確保糧食安全、維護生態環境的重要功能」，然而，在再生能源政策的強力推動下，農地逐漸被視為發展太陽光電的潛在場域；政府雖提出「農電共生模式」，期望在不影響農業生產的前提下兼顧糧食與能源雙重目標，這樣地完美計劃卻於實務上屢屢頻繁地出現「假種植真種電的變相利用」瑕疵，這在法律學理與公共治理上，政府將會面臨三大層次的主要問題：
一、法律層次：未能確保「農地農用原則」落實，形成「漂白」之「土地利用行為」用以規避法律。
二、行政層次：執法怠惰、選擇性執法，導致政策失衡。
三、治理層次：在 SDGs / ESG 旗幟下的「漂綠」，與國際法治城市（rule of law city）的國際期待背道而馳。
並導致實質「農地生產功能受損」引發社會大眾對於「農地農用原則遭到架空的憂慮」，倘若中華民國台灣希望秉持維護環境資源及追求環境永續發展之理念，政府公部門、執法單位與民間企業、國人共同攜手相廉，讓台灣朝向行政法治、公共治理與國際法治城市（rule of law city）發展方向邁進為最終目標；但矛盾的政策失衡，反倒引發「政府做了帶頭漂綠（Greenwashing）行為示範」，如此令人憂心且充滿疑慮。
其因，該土地使用本質「非為農業或真正的工業生產」，而是透過形式申請來「漂白」之「土地利用行為」（如把農地變相拿來做太陽能收益，卻未維持農用），此態樣在法律學理上，即視為一種「規避法律」或「制度漏洞利用」；亦相對地，行政機關恐形塑並同時落入 「行政濫用裁量」 或 「形式合規、實質違法」 之法律瑕疵與長期態樣；倘若公部門之執行單位因此「知情不查」甚至墨守成規均「默許表示」，便構成「實質行政怠惰」，如此，不僅侵蝕人民對法治的信賴，亦可能引發「平等原則違反」（守法農民受損，規避者反得利益），實為不智之舉。
另一方面，台灣「長期存在的違章工廠問題」，尤其是「在農地上興建的未登記工廠」更是國土治理的沉痾，這些工廠「不僅違反土地使用分區規定，也常有建築安全、消防安全等疑慮。」隨著太陽光電補助政策的啟動，這些「未合法工廠的屋頂卻被視為發展光電的廣闊空間」，吸引了大量太陽能業者投入。
然而，由於「工廠本身缺乏合法身份」，業者在申請太陽能設置時，往往面臨嚴峻的法規障礙，甚至可能加劇違章情事，使原本複雜的問題雪上加霜。
根據相關統計，台灣農地上的違章工廠數量龐大，且「許多位於特定農業區內」，這些工廠的屋頂光電設置，不僅牽涉到《工廠管理輔導法》的納管與輔導，更與《區域計畫法》、《都市計畫法》等土地使用管制法規息息相關；「種農地與工廠的雙重灰色地帶」，正是台灣光電發展中「最為敏感且充滿風險的痛點」，同時兼具「考驗著政府的治理智慧與企業的法遵決心。」
永續發展「不是取巧而是取信」
唯有強制地將「法治與責任並行」
台灣的能源轉型之路才能「走得穩健長遠且光明磊落」
法律制度與實務挑戰：宛如光電設置之法遵迷宮
台灣現行的法律制度對於農地與工廠屋頂設置太陽能設施，貌似設有「明確之規範」，然而，實務上的執行與解釋「卻常常形成一個錯綜複雜的法遵迷宮」讓人常處於驚奇且困惑的狀態：
一、農地太陽能的法規解析與「假種電」困境
「農地能否設置太陽能設施？」其核心依據在於農業主管機關所訂定的《農業用地作農業設施容許使用審查辦法》，依照該辦法目前主要有「三種類型的農地光電設置模式」：
（一）營農型光電：農電共生
此模式強調農作物生產與光電設施共存，旨在兼顧糧食安全與綠能發展。法規要求必須維持最低農作比率，並確保農業生產功能不受影響，然而，實務上常見地主與業者透過象徵性種植、短期種植或形式農作，規避實質營農義務，導致農地生產功能名存實亡，淪為「假種植真種電的爭議」，這不僅嚴重違背政策初衷，也可能面臨容許使用被廢止、設施遭拆除的風險。
（二）非營農型光電：地面型光電
在特定條件下，農地可申請設置地面型光電設施。但必須符合嚴格的土地利用限制如：避免設置於優良農地、特定農業區、灌溉系統範圍內，或需經由特定程序變更土地使用分區。然而，各地方政府在審查尺度上存在差異，部分地區的審查寬鬆導致漏洞產生，「使得部分不適宜設置光電的農地被變相利用」。
（三）屋頂型光電
若在農舍或合法農業設施的屋頂設置太陽能板，通常較易通過審查。然而，「前提是該農舍或農業設施本身必須是合法建築」，若其涉及違章建築爭議，則屋頂光電的合法性亦將受到挑戰，甚至可能導致補助款被追回或面臨拆除之窘境。
這些法規設計的初衷是為了平衡各方利益，但在實務執行上，部分地主與業者為了追求光電收益，往往鑽營法規漏洞，透過各種方式規避營農義務或土地使用管制，形成「假農地真種電」的現象：這種行為不僅增加法律爭議，也嚴重損害了社會對光電政策的信任，並可能導致珍貴農地資源的不可逆轉的破壞。
（二）違法工廠屋頂的法遵難題與投資風險
「在農地上興建的違章工廠」，長期以來是台灣國土治理的棘手問題。對於這些工廠，政府透過《工廠管理輔導法》設有「特定工廠登記」制度，允許符合條件的既有工廠先行納管，並逐步輔導其合法化，然而，當「太陽能業者希望在這些違章工廠屋頂設置光電板」之藍海策略以賺取獲利，往往面臨下列相當嚴峻地法遵難題：
1. 工廠本身合法性不足：
若「工廠未完成特定工廠登記，甚至根本未納管，其建築物本身即不具備合法性。」在此情況下，「屋頂自然無法作為合法的光電設置場域」，即使工廠已申請特定工廠登記，但「若未完成後續的土地變更、建築物合法化等程序」，其屋頂光電的合法性仍存在高度風險。
2. 申請程序複雜且漫長：
即使「工廠已申請特定工廠登記，欲在屋頂設置光電，仍需配合多重法規的審查」，包括：土地使用管制（如《區域計畫法》、《都市計畫法》）、建築安全（如《建築法》）、消防法規等；這些審查過程冗長且複雜，所需文件繁多，往往耗費業者大量時間與金錢成本，導致投資案延宕。
3. 投資風險升高：
「違法工廠的本質決定了其高度不確定性。」若日後「該工廠因未完成合法化程序而被主管機關強制拆除或遷移，其屋頂上的太陽能設施也將一併受到影響，導致投資者面臨鉅額損失。」
此外，若「光電設施本身被認定為違章加蓋，亦可能面臨被拆除的命運。」這意味著，在違法工廠屋頂設置光電，不僅是技術與財務問題，更是「法遵風險的地雷區」，企業必須審慎評估。
（三）土地變更與回饋金爭議
在農地變更為非農業使用的過程中，特別是為了設置地面型光電設施，往往涉及土地使用分區的變更。根據相關法規，土地變更通常需要繳納一定比例的回饋金，以彌補農地流失對農業生產環境的影響，然而，實務上曾出現部分縣市在特定條件下，「允許農地變更為光電使用卻免繳回饋金的情況，這不僅引發了土地正義的爭議，也可能導致農地變更浮濫，進一步加劇農地破碎化與流失的問題。」這種政策上的不一致性，也為企業帶來了額外的法遵風險與不確定性。
農地變更與回饋金爭議，提醒我們土地不是單純的資源
而是世代共用的生命基礎，短期利益不能凌駕於永續正義
社會案例觀察：高風險陷阱的警示
為了讓讀者更直觀理解前述法遵風險，莊鈞翔博士透過對社會案例的長期觀察，歸納出以下幾種類型作為企業與地主的警示：
一、中部農村的「假種植真種電」
在中部某農業鄉鎮，一片原應耕作稻米的農地，地主與太陽能業者簽約後，僅在田埂邊象徵性地種植了幾排蔬菜，其餘廣闊的農地則架設了密密麻麻的太陽能板。雖然形式上業者聲稱符合「營農型」光電的規範，但實質上已完全背離了農地農用、維持農業生產的精神，此舉引發了當地居民的強烈批評與檢舉，主管機關介入調查後，業者面臨容許使用執照被撤銷，甚至設施被要求拆除的風險，此案例凸顯了形式合規與實質違法之間的巨大鴻溝。
二、南部未登記工廠的投資困境
南部某地區聚集了多家長期未登記的違章工廠。太陽能業者看準了這些工廠屋頂的發電潛力，欲整合多個廠房屋頂發展大型太陽能案場，然而，由於這些工廠本身未完成特定工廠登記，其屋頂無法作為合法光電設置場域，業者在申請程序上卡關，資金閒置超過兩年，最終因法遵風險過高及投資效益不明，導致投資者退出，案場計畫胎死腹中；此案例警示，在未釐清基礎建築物合法性的前提下，貿然投入光電投資，將面臨巨大的沉沒成本。
三、北部農舍違建的光電補助追回
北部一名地主在自家農舍屋頂設置了太陽能光電板，並成功申請到政府的再生能源設置補助。然而，後續因該農舍本身涉及違章建築爭議，經主管機關認定為違建並要求拆除，連帶地，光電設施的合法性也受到質疑，導致該地主不僅面臨農舍被拆的損失，其已領取的光電補助款也被政府追回，最終陷入漫長的行政訴訟，此案例說明，即使是看似簡單的屋頂型光電，若建築物本身存在合法性問題，亦將牽一髮而動全身，引發連鎖性的法律風險。
四、屏東農地變更爭議的啟示
屏東縣曾出現部分鄉鎮在特定時期，允許農地變更為光電使用時，免繳回饋金的政策。這項政策雖然在短期內加速了光電案場的設置，但也引發了社會對於農地流失與土地正義的廣泛討論，許多優良農地因此變更地目，從此脫離農業生產，導致農村景觀破碎化，生態環境受到衝擊，更深層的問題是，一旦農地變更為非農業使用其回復農業生產功能的可能性極低，形同「種電不歸路，農村難回頭」。
此類案例提醒我們，政策制定者在推動綠能發展時，必須更全面地考量國土永續利用與環境正義，避免因短期經濟效益而犧牲長遠的社會利益。這些案例共同揭示了一個核心訊息：無論是農地或工廠屋頂，只要缺乏堅實的法遵基礎，光電投資就可能從綠色商機轉變為高風險陷阱，不僅企業面臨財務損失，更可能損害企業聲譽與社會信任。
「假農地真種電」揭示了政策與實務的斷層
若農地失去耕作本質
綠能發展就成為「破壞糧食安全的陷阱」
專家見解與策略建議：企業永續發展的法遵指南
面對「假農地真種電」與「違法工廠裝光電板」所帶來的諸多法遵挑戰，莊鈞翔博士從公司治理與風險管理的角度，為企業主、高階經理人及法遵主管提出以下策略建議，以確保企業在追求綠能發展的同時，能夠穩健地實踐永續經營的目標：
一、強化法律盡職調查（Legal Due Diligence, LDD）
在任何光電投資計畫啟動前，企業必須進行徹底且全面的法律盡職調查。這不僅限於檢查土地權屬，更應深入審視以下關鍵面向：
（一）土地合法性：確認土地使用分區是否符合光電設置規範，特別是農地是否為優良農地、特定農業區，以及是否需要進行土地變更，對於已變更的土地，應確認變更程序是否合法、回饋金是否已繳納。
（二）建築物合法性：若為屋頂型光電，應確認建築物本身是否為合法建築，有無違建爭議，並檢視其建築執照、使用執照、消防安全證明等文件，對於農地上的工廠，應確認其是否已取得特定工廠登記，並完成後續的合法化程序。
（三）環境影響評估與水土保持：對於大型地面型光電案場，應確認是否符合環境影響評估法規，並完成必要的水土保持計畫。
（四）契約審閱：仔細審閱與地主、承租人、施工廠商、售電業者等相關方的所有契約，確保權利義務明確，並預防潛在的法律糾紛。
透過嚴謹的法律盡職調查，企業可以提前識別並評估潛在的法遵風險，避免後續因違法而導致補助追回、裁罰、設施拆除甚至刑事責任的嚴重後果。
二、強化與主管機關的前期溝通與協作
企業應主動、積極地與相關主管機關進行前期溝通與協作，而非僅止於被動的申請與審查，這包括：
（一）諮詢農業主管機關：對於農地光電案場，應主動諮詢農業主管機關（如農委會、地方農業局處），釐清「營農型光電」的實質認定標準、農作比率要求、作物選擇等，確保案場設計符合政策方向與法規要求，避免「假種電」的爭議。
（二）諮詢工業主管機關：對於違法工廠屋頂光電案場，應主動諮詢經濟部工業局或地方政府工業主管單位，了解特定工廠登記的最新進度、合法化輔導程序，以及屋頂光電設置的特殊要求。
（三）諮詢地方政府：與地方政府的都市計畫、建築、消防等單位保持密切溝通，確保案場符合地方自治法規與審查要求。\
透過前期溝通，企業不僅可以掌握最新的法規動態與政策方向，更能建立與主管機關的信任關係，加速審查流程降低不確定性。
三、建立多層次風險管理機制
企業應將光電投資視為整體企業風險管理的一環，建立多層次的風險管理機制：
（一）案場分散化：將光電案場分散於不同類型場域（例如合法工廠屋頂、校舍、公共建築、已變更地目之土地），避免過度集中於高風險的農地或違法工廠屋頂，以降低單一案場的風險。
（二）保險機制：評估為光電設施投保相關財產險、責任險，以應對潛在的意外損失或第三方責任。
（三）合約風險轉嫁：在與合作夥伴簽訂契約時，明確約定各方的責任歸屬、違約條款與爭議解決機制，將部分風險透過合約條款進行轉嫁或分擔。
（四）內部稽核與監控：建立內部稽核機制，定期檢查光電案場的營運狀況與法遵情況，確保符合所有法規要求。
四、從公司治理角度提升透明度與利害關係人溝通
即使是非上市公司，企業仍應以公司治理的高度，提升專案資訊的透明度並強化與利害關係人的溝通：
（一）公開專案資訊：對於光電案場的土地來源、環境影響評估、農作計畫（若為營農型光電）等資訊，應適度向合作夥伴、地方居民、環保團體等利害關係人公開，以取得社會授權，避免因資訊不透明而引發的「一合法、一失信」爭議。
（二）建立溝通管道：建立有效的溝通管道，傾聽地方居民的意見與疑慮，並積極回應化解潛在的衝突。
（三）實踐企業社會責任（CSR）：將光電投資與在地社區發展、環境保護相結合，透過實踐企業社會責任提升企業的社會形象與信任度。
五、積極參與政策倡議與制度優化
企業與相關產業協會應共同向政府建議，積極參與政策倡議，推動制度的優化與完善：
（一）釐清「營農型光電」認定標準：建議政府進一步明確「營農型光電」的實質認定標準，避免模糊地帶，確保農電共生能夠真正兼顧農業生產。
（二）加速違法工廠納管程序：建議政府加速違法工廠的納管與合法化輔導程序，並同步檢討其屋頂光電設置的配套法規，讓投資環境更透明、更具確定性。
（三）檢討土地變更回饋金制度：建議政府全面檢討農地變更為光電使用時的回饋金制度，確保土地正義，避免農地流失與破碎化。
（四）建立預警與監管機制：建議政府建立更有效的預警與監管機制，及早發現並處理「假種電」或違法設置光電的行為。
透過積極參與政策倡議，企業不僅能為自身創造更友善的投資環境，更能為台灣的能源轉型與永續發展貢獻力量。
企業應將光電投資納入多層次風險管理而非單點賭注
分散、保險、契約與內控，是邁向永續的四重防線
結語與前瞻：永續轉型的治理之道
「假農地真種電」與「違法工廠裝光電板」不僅是台灣能源轉型中的兩大隱憂，更是對企業公司治理與法遵能力的嚴峻考驗。這些問題不僅讓社會大眾對光電政策的正當性產生質疑，也讓許多企業在追求綠色商機的同時陷入了難以預料的治理風險。
在當前全球追求永續發展的浪潮下，企業必須以更高的公司治理標準，審慎看待每一個光電投資計畫：
一、「守法不應僅是形式上的遵循」更是避免法律風險、維護企業聲譽的唯一途徑。
二、「公司治理不應僅是口號」而是企業在永續轉型中，提升競爭力、贏得社會信任的基石。
莊鈞翔博士深信，唯有透過強化法律盡職調查、積極與主管機關溝通、建立多層次風險管理機制並提升透明度與利害關係人溝通，企業才能在綠能發展的道路上穩健前行，真正實現經濟效益與環境永續的雙贏。展望未來，期待政府能持續優化相關法規與政策、與產業共同努力，共同打造一個更為透明、公平且永續的綠能發展環境，讓台灣的能源轉型之路，走得更穩、更遠 !
能源轉型不是單一產業的任務而是整個社會的共同修煉
企業的角色應從被動合規者 —「升格為主動的治理者與社會價值創造者」
【 法律依據註腳 】
本文章引用之法律依據及數據來源如下，均符合2025年中華民國台灣政府現行法令：
農業用地作農業設施容許使用審查辦法：
- 第 4 條：營農型光電設施須維持農業生產功能，並規定其設施容許使用面積上限及相關審查原則。
- 第 5 條：非營農型光電設施之申請條件，包括土地區位限制、面積限制、與農業生產區位之關係等。
- 第 7 條：屋頂型光電設施之規範，主要針對農業設施或農舍屋頂設置太陽能板的條件與限制。
- 第 32 條：容許使用經核准後，若違反原核定計畫內容或相關法令規定，主管機關得廢止其容許使用。
工廠管理輔導法：
- 第 28 條：針對未登記工廠之納管規定，允許符合特定條件之既有未登記工廠申請納管。
- 第 31 條：特定工廠登記之程序與條件，包括申請期限、應備文件、審查基準及後續合法化輔導等。
- 第 34 條：特定工廠應於規定期限內完成改善計畫，並取得建築物合法使用證明及使用執照，否則將面臨停止供電、供水或拆除等處分。
土地法：
- 第 30 條：土地使用須依都市計畫及相關用途管制，若有變更應依規定辦理。
- 第 97 條：農地作其他用途須經主管機關核准，並應符合相關土地使用管制規定。
區域計畫法
- 第 15 條：區域計畫實施後，區域內土地使用應符合區域計畫之規定。非都市土地之使用分區及編定，應依其性質及使用目的，由中央主管機關會同有關機關訂定實施辦法。
- 第 21 條：違反區域計畫法土地使用管制規定者，得處以罰鍰，並限期改正；屆期不改正者，得按次處罰，並停止其使用，必要時得強制拆除、清除或採取其他恢復原狀之措施。
都市計畫法：
- 第 79 條：都市計畫範圍內土地及建築物之使用，應符合都市計畫之規定。違反者得處以罰鍰，並限期改正；屆期不改正者，得停止其使用，必要時得強制拆除、清除或採取其他恢復原狀之措施。
再生能源發展條例：
- 第 12 條：規定用電大戶設置或購買再生能源之義務，鼓勵企業參與再生能源發展。
建築法：
- 第 25 條：建築物之興建、改建、增建、拆除等，應申請建築執照。
- 第 73 條：建築物應依核定之使用類組使用，非經申請變更使用執照，不得變更使用。
- 第 86 條：違反建築法規定擅自建造者，得處以罰鍰，並勒令停工或限期拆除。
環境影響評估法：
- 第 5 條：規定開發行為對環境有重大影響之虞者，應實施環境影響評估。太陽光電設施開發案若達一定規模，亦可能需進行環評。
水土保持法：
- 第 8 條：規定山坡地或森林區之開發利用，應實施水土保持處理與維護。地面型光電設施開發案若位於山坡地，應依規定提出水土保持計畫。
註：以上法條內容均為2025年中華民國政府現行有效之法令，條文引用自官方公布版本並符合文章中所述之法律依據與說明。
企業策略軍師智慧錦囊 —「不先商議，所謀無效；謀士眾多，所謀乃成。」箴言15:22
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Missionary in The Workplace
莊 鈞 翔 博 士 Eric Chuang,Ph.D.
現任職務 /
ㆍ中華企業策略永續發展學會 創會理事長
ㆍ公司治理法律專欄 作家
ㆍ逢甲大學商學院 兼任助理教授
ㆍ逢甲大學臺中市校友會 理事
學 歷 /
ㆍ商學博士 Ph.D .in Business Administration
ㆍ企業管理碩士Master of Business Administration
國際專業認證 /
ㆍ中華經濟研究院綠色經濟研究中心減減碳管理師
ㆍCEO國際認證中心永續發展碳管理甲級管理師
ㆍCEO國際認證中心ESG不動產淨零甲級管理師
ㆍ德國萊茵TUV兩岸勞資法務管理甲級管理師
核心服務項目 /
壹、《 洞察先機 / 策略佈局 / 駕馭變革 》
ㆍ企業智慧財產與與營業秘密攻防策略
ㆍ高階經理人怖局與商業模式創新優化
ㆍ企業策略性併購與聯盟整合
貳、《 化解爭議 / 穩健營運 / 創造價值 》
ㆍ股權與多方利害關係人爭議解決
ㆍ企業營運韌性與財務變革風險應對
ㆍ企業業契約風險管控與高階商業談判
叁、《 永續發展 / 傳承創新 / 公司治理》
ㆍ企業人力資本策略與與勞資和諧關係
ㆍ企業戰略財富管理與家族企業永續傳承
ㆍ企業法遵風險險防禦與公司治理優化
ㆍ企業全方位契約生命週期管理解決方案
肆、《 國際認證 / 專業培訓 》
ㆍ專業認證培訓課綱設計
ㆍ專業認證教育課程代理
ㆍ商業創新與智慧營運
ㆍ品牌哲思與行銷想像
全球論文發表 /
ㆍ臺灣企業接班人的佈局規劃與傳承家族價值
Factors for Successful Succession of Taiwanese Family Businesses
ㆍ企業策略導入公司治理法遵精神：以外部法律顧問團隊協助為例
Introducing corporate governance in law compliance into business strategy: a case study of external legal advisory teams
ㆍ顧客關係管理對服務永續之探討：以 A 國際法律事務所為例
Discussion on Customer Relationship Management in Service Sustainability:A Case Study of A International Attorney Firm
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