超高齡社會的法制工程：勞保與長照雙軌協同戰略
撰稿 / 中華企業策略永續發展學會創會理事長
公司治理法律專欄作家莊鈞翔博士
結構性轉折：人口老化與制度脆弱性
臺灣將於 2025 年正式邁入超高齡社會，六十五歲以上人口占比突破百分之二十，此一人口結構轉變並非僅是統計數字上的里程碑，而是涉及財政穩健、勞動市場調整與社會倫理重塑的深層次挑戰。
現行「勞保單軌運作、長照稅收支應」模式，隨著平均壽命持續延長，少子化趨勢難以逆轉，勞工保險年金的財務缺口與長期照顧體系的可持續性問題正逐步匯流，形成潛在的「財政共震」風險，若政府未能透過法制工程實現創新突破，社會安定與世代公平將面臨前所未有的考驗，這場挑戰要求國家必須從《勞工保險條例》的微觀修正，升維到《行政院組織法》與《社會保險法》的宏觀治理。
勞保與長照兩大制度的整合議題，不僅關乎財政永續性，更觸及高齡生活品質與世代正義的核心價值。
一、勞工保險制度
作為保障勞動者退休經濟安全的第一層防線，其設計基礎源自於《憲法增修條文》對人民社會保險權的保障。
二、長期照顧體系
則依循《長期照顧服務法》和《老人福利法》，構築確保高齡者尊嚴生活的第二層安全網，兩者之間當前「單軌運作、各自為政」的模式，已難以應對日益複雜的長壽風險與失能風險的雙重夾擊；長照財源高度依賴特別稅收與一般撥補的現狀，使得其可持續性遠低於以保險費為基礎的勞保體系，這形成了兩大安全網之間「強度不一」的結構性脆弱點。
兩者之間的協調與融合，將決定臺灣未來二十年社會安全的深度與廣度，莊鈞翔博士強調，此一整合工程必須從法制優位性、精算平衡與跨部會協同三個面向著手，方能有效回應高齡化社會的複雜需求，這包括了對長照財源進行「社會保險化」的法制轉型、建立「勞保-長照共用風險池」的精算模型、以及依據《行政程序法》的精神建立資訊透明化與整合的「社會保險帳戶」。
中華企業策略永續發展學會創會理事長 莊鈞翔博士藉本專欄，將系統性探討如何借鑑德國與日本等高齡社會治理的國際經驗，推動臺灣的「雙軌協同」制度藍圖，我們將深度解構長照保險化的法律可行性、跨部會治理結構重構的必要性，以及如何透過《預算法》與《公共債務法》等法律工具，確保財源整合的合法性與精算模型的穩定性。
最終目標是為高齡社會打造一個財政韌性強、給付確定性高的永續社會安全共同體，實現「讓公民不再因老而貧，不再因病而孤」的治理願景。
勞保體系精算危機：代際契約的重構
勞工保險制度長期以來採行現收現付制，即以在職勞工繳納的保險費支應退休者的給付需求，此一設計在人口紅利時期尚能維持運作，然而隨著高齡人口快速增加與勞動參與率下降，收支結構失衡問題日益嚴重，根據最新精算報告推估，若現行制度不予調整，勞保基金可能在2036年面臨耗盡危機。
一、 精算失衡的根源
不僅在於保險費率與給付標準之間的落差，更在於代間轉移的政治性失衡，當上一代領取的給付金額遠超過其繳納的保費總額，而年輕世代必須承擔財務赤字與未來稅負壓力時，這種結構性不公正在侵蝕年輕族群對社會保險制度的信任。
二、制度改革面臨的挑戰
在於如何在不損及既有領取者信賴保護利益的前提下，重建長期財務平衡，單純調高保費或延後請領年齡僅能暫緩問題，根本解方在於透過多層保障機制與跨制度協同，讓長照體系與退休金制度形成互補關係，這要求政府必須以更宏觀的社會保險視野重新構建制度框架。
參照[108年度判字第472號]判決意旨：「社會保險給付調整需兼顧財務健全與法律安定性」，未來改革須導入「自動平衡機制」等精算工具。
長照制度的財政瓶頸：需求暴漲與財源錯配的制度性風險
自長照2.0政策實施以來，長期照顧服務使用人數已從二十萬人快速增長至超過六十萬人，需求暴增的背後反映的是家庭照顧功能逐漸瓦解與專業照護勞動力崛起的社會趨勢，然而，現行長照財源主要依賴特定稅收與政府預算撥補，財政彈性不足且容易受到政治因素影響。
一、照護人力流失
若長照財源無法保持穩定，服務供給將面臨中斷風險，照護人力流失與服務品質下滑問題將更加嚴重，這不僅危及高齡者生活尊嚴的保障，也可能導致家庭與個人的照護費用負擔急遽加重。
二、專款專用
此時若能結合勞保或退休撫恤制度中的長期給付部分，透過專款專用機制轉化為長照支援基金，不僅可分散財務風險，也能避免資源重複投入。未來的長照體系不應僅定位為社會福利，而應逐步轉型為社會保險的一環，具備穩定費率、透明核算與個人權益積分機制。
從單軌到雙軌：構築第二層安全網的制度藍圖與法制設計
現行制度架構呈現單軌運作特徵，勞保與長照各自為政，資訊系統、保費來源與受益對象均未有效整合，未來若要實現雙軌協同必須建立三個核心機制：
一、首先，建構共用風險池機制
讓部分勞保保費可按比例劃撥至長照基金，以應對高齡者失能風險。
二、其次建立跨制度資訊整合平台
讓每位國民可查詢其在各社會保險制度下的累計權益。
三、推動長照保險化改革
將長照逐步轉型為社會保險制度，形成全民共同分擔的架構。
這些機制需要相應的法制設計支持，包括明確的資金轉撥授權、個資保護規範與保險費率訂定原則，關鍵在於建立嚴謹的精算模型，基於人口結構、預期壽命與失能率推估未來給付需求，確保財務穩健性。同時，應注重制度間的協調性，避免加重低收入族群的負擔。
跨部會協同與治理挑戰：誰來統整「老年治理」？
目前勞保制度由勞動部主管，長照體系由衛生福利部負責，財政部則掌握預算與基金運用權限，行政院層級尚未設立統籌高齡政策的專責機制，這種權責分散的治理結構導致政策碎片化、資料系統斷裂與責任歸屬不清。
若要實現第二層安全網的制度整合，必須從治理結構著手改革，依據行政院組織法的精神，應設立跨部會的高齡社會策略委員會，由行政院統籌勞保、退撫、國民年金與長照基金的中長期財務規劃，此委員會應賦予法定預算審議權及公開評估報告義務，確保政策透明度與延續性，同時，應導入社會投資觀點，將長照支出視為提升人力資本與家庭功能的投資，而非單純的消費性支出，政策設計也需納入性別影響評估，避免照護責任不當轉嫁給特定性別。
國際比較：德、日兩國之協同模式啟示與法制借鑑
德國與日本早於臺灣面臨高齡社會挑戰，其經驗具有重要參考價值。
一、德國模式以社會法典第十一冊設計為基礎
將長照明確界定為社會保險，保費由雇主與雇員共同負擔，確保財源獨立性與穩定性。
- 獨立財源（保費佔薪資2.55%）
- 權益可攜性
- 精算費率調整機制
二、日本模式《介護保險法》則強調地方自治與社區整合
由地方自治體主導照護服務提供，形成在地化的照顧網絡。
- 四十歲以上強制納保
- 地方政府主責服務提供
- 個人自負額30%
三、臺灣可借鏡兩國經驗
應採「中央精算、地方執行」混合模式，兼顧財政紀律與在地需求之雙軌治理模式，一方面由中央統籌財務規劃與制度設計，另一方面賦予地方政府更多自治權限，因應在地化照護需求，這種模式既能確保財政紀律，又能保持服務彈性，符合臺灣的治理特色。
財源整合與精算設計：制度永續之關鍵工程與法律工具
制度整合最關鍵的環節在於財源與精算設計，若將勞保部分盈餘或特定基金轉用於長照，需先建立嚴謹的精算分攤模型與費率協調機制，此模型應基於人口結構變化趨勢、平均餘命增長與失能率推估，科學計算未來給付需求並合理分攤財務責任。
財源架構宜採混合式設計，以稅收補助為基礎、保費分擔為主體、民間資金為輔助，逐步形成永續的三支柱模式。這種設計既能減輕政府財政壓力，又能引入市場機制提升效率，與國際社會保險發展趨勢相符。同時，應注重財務透明度與公眾參與，建立定期檢討機制確保制度適應性。
社會倫理的再定位：從撫養義務到照護共責的法制建構
傳統社會將老年照護視為家庭責任，然而當代家庭結構變遷與人口流動加劇，家庭已難以獨力承擔照護功能，這要求社會必須重新構建照護倫理，將照護責任從個人義務轉化為公共責任。
國家介入照護領域的目的不僅是提供經濟安全網，更是確保每位公民都能在老年階段維持生活尊嚴與自主性。制度設計應體現社會連帶精神，建立普遍可近、財務穩健的雙層安全網，讓老年生活不再成為個人與家庭的沉重負擔。這種轉變標誌著臺灣社會從傳統家庭式照護，邁向公民共同體照護的現代化治理階段。
政策建議與行動路徑
- 立法優先：制定《長照保險法》確立雙軌法律基礎
- 精算奠基：建構十年期動態財務模型
- 治理升級：行政院層級設立高齡政策辦公室
莊鈞翔博士強調：「制度整合需以行政程序法第8條信賴保護原則為底線，確保改革合法性與社會接受度。」
雙軌協同法制框架：三大核心工程
面對高齡社會的結構性挑戰，國家必須以法制工程師的嚴謹態度，提出具備法律優位性與財政可行性的解決方案。
第一層、法律授權整合
修正長期照顧服務法第15條明定基金與勞保協同機制，授權訂定《社會保險共同精算準則》應制定專法明確長照保險制度框架，使長照財源獨立化、保費穩定化，並界定與勞保制度的分工關係。
第二層、治理結構改革
依《行政院組織法》設立高齡政策統籌機關建立跨部會「社會安全帳戶」資訊平台，推動社會保險帳戶整合工程，以數位身分為基礎，建立個人終身社會保障地圖。
第三層：財源設計創新
導入「部分勞保盈餘轉長照基金」機制，發展混合式財源架構（保費為主、稅收為輔、捐贈補充）確保財政韌性與制度彈性。
這些政策方向需要相應的法制支持，包括明確的法律授權、透明的運作機制與嚴謹的監督設計，唯有透過系統性的制度工程，才能為高齡社會打造永續的共同體基礎。
結語：為高齡社會打造永續之共同體
莊鈞翔博士表示，當勞保的第一層防線逐漸顯露疲態，建立長照第二層安全網已成為避免老年貧窮與照護體系崩潰的關鍵工程，制度整合不只是技術性問題，更是國家願景的具體體現；透過法制創新與治理改革，讓公民不再因年老而陷入經濟困境，不再因疾病而失去生活尊嚴，這正是高齡社會治理的終極使命。
臺灣在下一個十年必須勇敢迎接這場制度考驗，為世代正義與社會永續奠定堅實基礎 !
【法律依據註腳】
本文章引用之法律依據及數據來源如下，均符合2025年中華民國台灣政府現行法令：
- 憲法第15條：人民之生存權、工作權及財產權應予保障
- 憲法增修條文第10條：國家應推行國民年金保險及社會福利
- 勞工保險條例第1條：勞工保險之目的
- 勞工保險條例第6條：勞工保險之強制投保對象
- 勞工保險條例第13條：保險費率之規定
- 長期照顧服務法第2條：長期照顧服務之主管機關
- 長期照顧服務法第15條：長照服務發展基金之來源與用途
- 老人福利法第1條：老人福利之目的
- 老人福利法第21條：老人經濟安全保障
- 社會救助法第1條：社會救助之目的
- 社會救助法第5條：社會救助之適用對象
- 地方制度法第15條：地方自治事項
- 行政院組織法第1條：行政院組織之依據
- 行政程序法第8條：行政行為之信賴保護原則
- 預算法第4條：基金收支之預算編製
- 公共債務法第4條：政府債務之規範
- 個人資料保護法第2條：個人資料之定義
- 個人資料保護法第6條：個人資料之蒐集處理利用
- 性別平等工作法第1條：性別平等工作法之目的
- 國民年金法第1條：國民年金之目的
- 國民年金法第4條：國民年金之適用對象
- 公務人員退休資遣撫卹法第2條：公務人員退休撫卹之目的
- 學校法人及其所屬私立學校教職員退休撫卹離職資遣條例第2條：私校教職員退休撫卹之目的
- 社會法典第十一冊（SGB XI）第1條：德國長期照護保險制度之目的
- 介護保險法第1條：日本介護保險制度之目的
註：以上法條內容均為2025年中華民國政府現行有效之法令，條文引用自官方公布版本並符合文章中所述之法律依據與說明。
企業策略軍師智慧錦囊 —「不先商議，所謀無效；謀士眾多，所謀乃成。」箴言15:22
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現任職務 /
ㆍ中華企業策略永續發展學會 創會理事長
ㆍ公司治理法律專欄 作家
ㆍ逢甲大學商學院 兼任助理教授
ㆍ逢甲大學臺中市校友會 理事
學 歷 /
ㆍ商學博士 Ph.D .in Business Administration
ㆍ企業管理碩士Master of Business Administration
國際專業認證 /
ㆍ中華經濟研究院綠色經濟研究中心減減碳管理師
ㆍCEO國際認證中心永續發展碳管理甲級管理師
ㆍCEO國際認證中心ESG不動產淨零甲級管理師
ㆍ德國萊茵TUV兩岸勞資法務管理甲級管理師
核心服務項目 /
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